Handlungsvorschläge zum Interimsverfahren – Neuer „gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnisstand“?

30.01.2018 Handlungsvorschläge zum Interimsverfahren – Neuer „gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnisstand“?

Der Begriff des "Interimsverfahren" hat es in kürzester Zeit zu erstaunlicher Berühmtheit gebracht. Es gibt kaum noch ein laufendes Windenergieprojekt oder laufendes Nachbarstreitverfahren gegen genehmigte Windenergieanlagen, in dem das Interimsverfahren sich nicht in den Vordergrund schiebt. Regelmäßig spielt es inzwischen sogar bei Bestandswindparks eine Rolle. Aber worum geht es dabei überhaupt und könnte es auch Auswirkungen auf mein Windenergieprojekt haben?

Was ist das Interimsverfahren?

Bei der Genehmigung von Windenergieanlagen ist ein wesentlicher Aspekt, ob durch den Betrieb der Anlagen verursachte Schallbelastungen konkurrierende (schutzwürdige) Nutzungen unzulässig belasten. Ob dies so ist, beurteilt sich in der Praxis nach den Vorgaben des Immissionsschutzrechts, insbesondere der Technischen Anleitung (TA) Lärm, aus der sich nutzungsbezogene Richtwerte für zulässige Immissionsbelastungen ergeben. Bei der TA Lärm handelt es sich um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, deren Inhalte für Behörden und Gerichte bindend sind (BVerwG, Urt. v. 29.08.2007 – 4 C 2.07). Die Festlegung von Richtwerten erfordert allerdings auch, dass mit der gleichen Verbindlichkeit, mit der die Festlegung der Richtwerte selbst erfolgt, auch geklärt sein muss, wie dann im Einzelfall gemessen wird, welche Schallbelastungen konkret an relevanten Immissionsorten erwartet werden. Hierzu bezieht sich die TA Lärm im Wesentlichen auf die Regelungen in der DIN ISO 9613-2.

Hinsichtlich der Immissionsbewertung von Windenergieanlagen existieren allerdings seit einigen Jahren kritische Stimmen, die die zutreffende Ermittlung der Schallbelastung mit eben dieser Methodik in Frage stellen. Es wurden schalltechnische Untersuchungen durchgeführt, die nahelegen, dass in der Tat die der bislang verwendeten DIN ISO 9613-2 zugrunde liegenden Berechnungsverfahren und Annahmen die tatsächliche Schallausbreitung von Windenergieanlagen nicht zutreffend bestimmen. Vor diesem Hintergrund hat die Bund/Länderarbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz (LAI) ein, allerdings schon mehrfach wieder überarbeitetes Hinweispapier veröffentliche („Hinweise zum Schallimmissionsschutz bei Windkraftanlagen“). Aus diesem Papier ergibt sich ein Verfahren zur Feststellung der Schallbelastung von Windenergieanlagen, dass die festgestellten Mängel der bisherigen Methodik aufgreift und zu beheben versucht. Da die genaue Berechnung der Schallausbreitung und Schallbelastung bei Windenergieanlagen allerdings als sehr komplex eingestuft wird, ist das in dem LAI-Papier dargestellte Verfahren kein endgültiges Ergebnis, sondern nur die Darstellung der fortgeschritten Erkenntnis, es beschreibt eben ein „Interimsverfahren“.

Das Verfahren hat, ohne die technischen Zusammenhänge hier darzustellen, im Grunde zwei relevante Folgen für die Bestimmung der Schallbelastung: die angenommene Immissionsbelastung an näher an der emittierenden Windenergieanlage liegenden Immissionsorten bleibt im Vergleich zur bisherigen Bestimmung gleich oder nimmt leicht ab; an weiter entfernt liegenden Emissionsorten nimmt die angenommene Schallbelastung allerdings zu.

Was hat das zu bedeuten?

Zu der rechtlichen Bedeutung des Interimsverfahrens existiert bereits erste Rechtsprechung. Das Verwaltungsgericht Arnsberg (Urt. v. 17.10.2017 – 4 K 2130/16) verneint beispielsweise in einer Entscheidung die Anwendbarkeit des Interimsverfahrens, das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Beschl. v. 25.09.2017 – 28 L 3809/17) bejaht sie. Auch aktuelle Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte lässt sich finden (vgl. bspw. OVG Saarland, Beschl. v. 03.11.2017 – 2 B 573/17; OVG Münster, Beschl. v. 29.06.2017 – 8 B 1233/16 (beide Anwendbarkeit des Interimsverfahren verneint); OVG Münster, Beschl. v. 29.11.2017 – 8 B 663/17, Beschl. v. 21.11.2017 – 8 B 935/17 (jeweils offen gelassen).

Die Lage ist somit noch nicht abschließend geklärt, man kann aber wohl erste Schlüsse ziehen: Die Frage, ob das bisherige Verfahren der Schallbelastungsbestimmung nach der DIN ISO 9613-2 oder das Interimsverfahren zur Anwendung zu kommen hat, soll sich danach bestimmen , ob die Bindungswirkung der TA Lärm durch die Einführung des Interimsverfahrens entfallen ist bzw. sein kann. Die Bindungswirkung der TA Lärm einschließlich der über Ziffer A.2.3.4 des Anhangs zur TA Lärm anzuwendenden DIN ISO 9613-2 entfällt allerdings nur dann, wenn die in der TA Lärm enthaltenen Aussagen durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt sind und sie deshalb den gesetzlichen Anforderungen nicht mehr gerecht werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.03.1996 – 7 B 164/95, juris Rz. 19; OVG Münster, Beschl. v. 29.06.2017 – 8 B 1233/16, juris Rz. 23).

Man wird nach den Ergebnissen der Untersuchungen, die überhaupt erst zum Interimsverfahren führten, wohl davon ausgehen können, dass ein gesicherter Erkenntnisfortschritt gegeben ist. Auch muss konstatiert werden, dass die Resultate der Anwendung der DIN ISO 9613-2 zur Bestimmung der Schallbelastung durch den Betrieb von Windenergieanlagen oft nicht zutreffend die Wirklichkeit abbilden.

Dass diese Erkenntnisse allerdings bereits geeignet sind, die bisher verwandte Methode zur Bewertung der Erfüllung gesetzlichen Anforderungen an die zulässige Schallbelastung – konkret die DIN ISO 9613-2 – als vollkommen überholt zu qualifizieren, darf wohl bezweifelt werden. Dies gilt schon deswegen, dass die Inhalte des Interimsverfahren eben keine endgültige Erkenntnis darstellen, sondern zunächst nur widerspiegeln, dass die bisherige Methodik fehlerbehaftet ist. Wie sich die Schallbelastungen an relevanten Immissionsorten wirklich darstellen, kann allerdings auch auf Grundlage des Interimsverfahrens nicht eindeutig festgestellt werden, denn dazu sind weitere wissenschaftliche Untersuchungen erforderlich.

Hinsichtlich der offenbar technisch schwer eindeutig zu beantwortenden Frage, welche Immissionsbelastungen an relevanten Orten eintreten, wird häufig mit Unverständnis reagiert und gefragt, wieso denn nicht Messungen der Belastung erfolgen. Dazu ist allerdings festzustellen, dass Emissionsmessungen an Windenergieanlagen mit einer auf diesen Werten basierenden Immissionsberechnung in der Regel nicht durch Immissionsmessungen ersetzt werden können. Die häufig vernehmbaren Forderungen, prognostische Bewertungen auf Grundlage von Berechnungsmodellen gegen Immissionsmessungen zu ersetzen, können nicht zielführend sein, da Immissionsmessungen aufgrund von Störgeräuschen durch Wind, Blätterrauschen oder Straßenverkehrslärm und sonstige Umgebungsgeräusche eine große Unsicherheit innewohnt, die in der Regel keine validen Ergebnisse bringen können (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 29.11.2017 – 8 B 663/17, juris Rz. 64). Mit Emissionsmessungen an der Windkraftanlage kann demgegenüber ein ausreichender Abstand zu Fremdgeräuschen erreicht werden.

Und was hat es konkret für meine Projekte zu bedeuten?

In vielen Bundesländern existieren inzwischen (Rund-)Erlasse, die die Anwendung des Interimsverfahrens für Genehmigungsverfahren anordnen. Jene Runderlasse binden in der Behördenhierarchie wohl die Genehmigungsbehörden, allerdings dürften diese einer gerichtlichen Überprüfung nicht standhalten. Die TA Lärm ist eine bundeseinheitliche Regelung, die aufgrund von §§ 48, 51 BImSchG in Kraft gesetzt wird. Die darin enthaltenen Regeln können, wenn die zuvor referierten Voraussetzungen nicht vorliegen, nicht im Erlasswege auf Landesebene außer Kraft gesetzt werden.

In Genehmigungsverfahren für Errichtung und Betrieb von Windenergieanlagen werden die Genehmigungsbehörden nunmehr trotzdem regelmäßig entsprechende Schallberechnungen auf Grundlage des Interimsverfahrens fordern. Nach obiger Darstellung zwar zu Unrecht, aber es ist auch damit zu rechnen, dass Genehmigungsanträge abgelehnt, nicht oder schlecht bearbeitet werden, wenn Antragsteller der Forderung nach Einreichung von Schallberechnungen auf Grundlage des Interimsverfahrens nicht nachkommen. Bei einem Genehmigungsverfahren kann es daher regelmäßig anzuraten sein, wenn Hinweise auf die geltende Rechtslage keinen Erfolg haben, eine Berechnung auf Grundlage des Interimsverfahrens trotz der rechtlichen Bedenken einzureichen.

Dies sollte allerdings mit dem ausdrücklichen Hinweis an die Behörde verbunden werden, dass die Inhalte der Berechnung keine Modifizierung des Genehmigungsantrags bedeuten, die Anwendbarkeit des Interimsverfahrens als nicht zulässig angesehen wird und in dem Einreichen der Antragsunterlage kein Verzicht auf etwaige Klagerechte liegt. Die Bedeutung der Verlautbarungen von Antragstellern im Zusammenhang mit der Einreichung von Antragsunterlagen wird regelmäßig unterschätzt. Es sollte daher genauestens auf Inhalte der Antragsunterlagen und Erklärungen des Antragstellers geachtet werden. Nach Erteilung der Genehmigung können dann durch Betreiberwiderspruch etwaige mit der Genehmigung angeordnete Betriebseinschränkungen einer gerichtlichen Prüfung zugeführt werden.

Bei Rechtsschutzverfahren aufgrund von Nachbarwidersprüchen oder nachträglichen Anordnungen zum Schallschutz durch die Immissionsschutzbehörde sieht es dagegen nach dem derzeitigen Stand gut für Betreiber aus. Hier wird erfolgreich gegen die Anwendung des Interimsverfahrens eingewandt werden können, dass die Regelungen der TA Lärm für die Schallbelastung relevant ist und das Interimsverfahren jene auch nicht abgelöst hat.

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