Die Novelle der Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung – Unzureichende Übergangsbestimmungen schaffen Handlungsbedarf für die Bioenergiebranche

06.09.2021 Die Novelle der Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung – Unzureichende Übergangsbestimmungen schaffen Handlungsbedarf für die Bioenergiebranche

Die Umsetzung der Erneuerbaren Energien Richtlinie II (EU) 2018/2001 („RED II“) in nationales Recht, die eigentlich bis zum 1. Juli 2021 hätte erfolgen sollen, ist weiterhin nicht abgeschlossen. Dies führt zu Unsicherheiten in den verschiedensten Sektoren des Wirtschaftszweigs der Erneuerbaren Energien. Besonders betroffen ist hier die Bioenergiebranche, die unter anderem durch die anstehende Novelle der Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung („BioSt-NachV“) neuen Anforderungen an die Nachhaltigkeit von Biomasse unterworfen wird. Nach dem Regierungsentwurf zur Novelle wird die EEG-Förderung zukünftig auch für bestimmte Anlagen, die gasförmige Biomasse einsetzen, an die Einhaltung von Nachhaltigkeitsanforderungen und deren Nachweis gekoppelt. Angesichts fehlender anerkannter Zertifizierungssysteme und ausreichender Übergangsfristen bedeutet dies erhebliche Unsicherheiten für die Branche. Auch die Anpassungen im aktuellen Regierungsentwurf vom 9. August 2021 schaffen hier wenig Abhilfe. Es besteht also Handlungsbedarf!

Die Erweiterung des Anwendungsbereichs auf gasförmige Biomasse

Nach dem aktuellen Referentenentwurf zur Neufassung der BioSt-NachV wird der Anwendungsbereich in Umsetzung der Vorgaben der RED II auf Anlagen im Sinne von § 3 Absatz 1 Nummer 1 und 12 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 2 MW, die gasförmige Biomasse einsetzen, erweitert. Im ersten veröffentlichten Entwurf der Novelle vom 30. März 2021 war lediglich von „Anlagen“, ohne Verweis auf den Anlagenbegriff des EEG, die Rede. Es ist daher davon auszugehen, dass mehrere BHKW im Hinblick auf die Feuerungswärmeleistung zusammenzufassen sind, wenn sie als Teil einer einheitlichen Anlage im Sinne des EEG gelten. Satelliten-BHKW und Biomethan-BHKW müssen die Anforderungen mithin nur erfüllen, wenn sie für sich genommen eine Feuerungswärmeleistung von mehr als 2 MW aufweisen. Dies entspricht einer elektrischen Leistung von etwa 800 kW. Betroffen sind nach alldem nicht nur Anlagenbetreiber, die das Biogas vor Ort verstromen, sondern – zumindest mittelbar – vielfach auch die Betreiber von Biomethananlagen. Hier kommt es darauf an, welche Verwendung im Biomethanliefervertrag vorausgesetzt wird und welche Nachweisregelungen sich dort finden.

Damit sind die Betreiber der genannten Anlagen, die eine EEG-Förderung in Anspruch nehmen wollen, in Zukunft gezwungen, bestimmte Nachhaltigkeitsanforderungen im Hinblick auf die verwendeten Biomasse-Brennstoffe einzuhalten und dies auch nachzuweisen. Bisher galten diese Anforderungen nur für Anlagen, die flüssige Biomasse zur Stromerzeugung nutzen.

Die Nachhaltigkeitsanforderungen an Biomasse aus der Land- und Forstwirtschaft umfassen insbesondere das Verbot der Nutzung bestimmter Flächen, Vorgaben an die Sicherung der Bodenqualität sowie die Minderung der mit der Produktion des Biomasse-Brennstoffs einhergehenden CO2-Emissionen.

Damit bestehen Vorgaben, die auf sämtlichen Stufen der Wertschöpfungskette – vom Anbau bis zur Verstromung – zu beachten sind.

Das System zum Nachweis der Nachhaltigkeitsanforderungen

Anlagenbetreiber, die eine Förderung nach dem EEG erhalten möchten, müssen künftig nachweisen, dass sie die Nachhaltigkeitsforderungen einhalten. Der Nachweis ist gegenüber dem Stromnetzbetreiber zu führen.

Die Erbringung dieser Nachhaltigkeitsnachweise erfolgt auf Basis eines komplexen Systems, das die einzelnen Schnittstellen, die am Erzeugungsprozess beteiligt sind, Zertifizierungsstellen und bestimmte Zertifizierungssysteme einbezieht.

Die Nachhaltigkeitsnachweise werden über das Nabisy-System der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) gebucht. Die Ausstellung dieser Nachweise wird von der sog. letzten Schnittstelle vorgenommen. Bei der letzten Schnittstelle handelt es sich – wie der aktuelle Entwurf klarstellt – um denjenigen, der den Strom erzeugt. Dieser kann die Nachhaltigkeitsnachweise allerdings nur ausstellen, wenn er selbst und diverse Akteure in der vorhergehenden Lieferkette im Zeitpunkt der von ihnen vorgenommenen Be- bzw. Verarbeitung des Brennstoffs über ein gültiges Zertifikat verfügen. Dieses können sie von Zertifizierungsstellen erhalten, die wiederum nur dann Zertifikate ausstellen dürfen, wenn sie die Anforderungen eines anerkannten Zertifizierungssystems einhalten. Ein auf Grundlage der RED II anerkanntes Zertifizierungssystem existiert allerdings bisher nicht. Diverse in Betracht kommende Systeme - wie REDCert EU oder das SURE-EU-Zertifizierungssystem - befinden sich im Prozess der Anerkennung bei der EU-Kommission.

Dies stellt die Branche vor große Herausforderungen. Die gasförmige Biomasse, die nach Inkrafttreten der Novelle zur Verstromung genutzt werden wird, wird bereits produziert. Die hierfür genutzten Substrate werden oder wurden bereits geerntet. Selbst wenn, die neuen Nachhaltigkeitsanforderungen hierbei eingehalten wurden, kann der Nachweis, wie ihn der Regierungsentwurf vorsieht, mangels anerkannter Zertifizierungssysteme nicht mehr erbracht werden. Zwar gibt die EU-Kommission an, dass bestimmte Systeme (u.A. REDCert EU, SURE-EU, ISCC EU), die nach dem jetzigen Stand des Anerkennungsprozesses eine Anerkennung erhalten werden, Zertifikate ausstellen können und es den Mitgliedsstaaten freigestellt ist, diese in der Übergangsphase als Basis für die Nachweisführung zu akzeptieren. Dazu, ob diese Empfehlung in Deutschland angenommen wird, gibt es allerdings keine offizielle Kommunikation.

Vor diesem Hintergrund sind Übergangsfristen im Entwurf vorgesehen, die die Problematik der fehlenden Zertifizierungssysteme lösen und der Branche ausreichend Zeit geben sollen, die neuen Anforderungen umzusetzen. Um dieses Ziel zu erreichen, dürften die vorgesehenen Fristen jedoch zu kurz gewählt sein.

Die Übergangsregelungen

Bereits im ersten veröffentlichen Regierungsentwurf zur Novelle der BioSt-NachV waren Übergangsregelungen vorgesehen. Die Bioenergiebranche hat die Regelungen in der Folgezeit als unzureichend kritisiert. Der neue Entwurf vom 8. August 2021, der der EU-Kommission zur Notifizierung vorgelegt wurde, hat die Kritik nur teilweise aufgegriffen.

Im aktuellen Entwurf ist vorgesehen, dass die Verordnung nicht auf die Erzeugung von Biomasse-Brennstoffen anzuwenden ist, die vor dem 31. Dezember 2021 zur Stromerzeugung eingesetzt werden (vgl. § 55 Nummer 1 Entwurf-BioSt-NachV).

Die Regelung schafft hier angesichts der Erzeugungszyklen im Biomasse-Bereich keine echte Abhilfe, da auch nach 2021 noch Biomasse verwendet werden wird, deren Erzeugungsprozess vor der Anerkennung eines Zertifizierungssystems begonnen hat.

Die zweite Übergangsregelung sieht vor, dass der Anspruch auf EEG-Förderung auch ohne Nachhaltigkeitsnachweise besteht, wenn der Nachweisverpflichtete mangels anerkannter Zertifizierungssysteme, zugelassener Auditoren und Zertifizierungsstellen daran gehindert war entsprechende Nachweise vorzulegen (vgl. § 3 Absatz 1 Satz 2 Entwurf BioSt-NachV). Die Regelung gilt bis zum 1. Juli 2022.

Die Übergangsregelung wurde hier im Vergleich zum ersten Entwurf der Novelle angepasst. Es wird nunmehr klargestellt, dass die Regelung nicht nur für die Biomasse-Brennstoffe gilt, sondern auch für die „dazu verarbeitete Biomasse“. Weiterhin wurde das Fehlen zugelassener Auditoren und Zertifizierungsstellen als mögliche Begründung für den fehlenden Nachweis ergänzt.

Die Regelung kann dahingehend verstanden werden, dass auch der Herstellungsprozess der gasförmigen Biomasse in den Anwendungsbereich einbezogen wird. Darauf deutet die ergänzte ausdrückliche Bezugnahme auf die Biomasse, die zur Herstellung der Brennstoffe genutzt wurde, hin.  Kann ein Nachweis also zum Beispiel nicht ausgestellt werden, weil die erste Schnittstelle im Herstellungsprozess mangels eines anerkannten Zertifizierungssystems nicht über ein Zertifikat verfügte, hindert dies den Anspruch auf EEG-Förderung bis zum 1. Juli 2022 nicht.

Die Ergänzung der Regelung um zugelassene Auditoren und Zertifizierungsstellen als Grund für das Fehlen eines Nachweises verdeutlicht, dass die Anerkennung eines Zertifizierungssystems allein, nicht dazu führt, dass der Anlagenbetreiber sich für die verwendete Biomasse nicht mehr auf die Übergangsregelung berufen kann.

Dass einer der genannten Gründe dafür vorlag, dass der Anlagenbetreiber den Nachweis nicht erbringen konnte, hat er mittels Eigenerklärung gegenüber der BLE nachzuweisen. Die BLE soll nach dem Entwurf Muster für die Eigenerklärung zur Verfügung stellen und die Erklärungen auf Plausibilität prüfen.

Eine dritte Regelung, die im Hinblick auf die Nachweisführung weiterhelfen könnte, ist die Regelung des § 22 Satz 2 des Entwurfs-BioSt-NachV. Danach sollen die vor dem Inkrafttreten der neuen BioSt-NachV ausgestellten Zertifikate für einen Zeitraum von zwölf Monaten ab ihrem Laufzeitbeginn ihre Gültigkeit behalten. Die Anordnung der fortdauernden Gültigkeit dieser Zertifikate dürfte nur dann Sinn ergeben, wenn sie die Nachweisführung auch für die neuen Nachhaltigkeitsanforderungen ermöglichen. Auch die Verordnungsbegründung deutet jedenfalls in diese Richtung. Durch die Regelung soll sichergestellt werden, „dass auch bei Inkrafttreten der Neufassung nachhaltig hergestellte Biobrennstoffe zur Erzeugung von Strom am Markt angeboten werden können“.

Schließlich sieht der aktuelle Entwurf der BioSt-NachV vor, dass Nachhaltigkeitsnachweise, die nach der derzeit geltenden BioSt-NachV bis zum Inkrafttreten der Novelle ausgestellt werden, auch im Rahmen der Novelle als anerkannter Nachhaltigkeitsnachweis gelten (vgl. § 10 Nummer 4 des Entwurfs).

Ausblick und Handlungsempfehlung

Der Entwurf der BioSt-NachV liegt der EU-Kommission zur Notifizierung vor. Durch die Einleitung des Notifizierungsverfahrens wird eine dreimonatige Stillhaltefrist ausgelöst, während der die Verordnung nicht in Kraft treten kann. Auf Grund dessen ist mit einem Inkrafttreten der Verordnung nicht vor dem 12. November 2021 zu rechnen.

Unklar ist, ob die von den Branchenverbänden in einem „Brandbrief“ an die Umweltministerin formulierte Kritik an den Übergangsfristen und die Forderung nach einer Übergangsfrist bis zum 1. Januar 2023 eine Chance auf Umsetzung in der Verordnung hat.

Die Branche sollte daher versuchen, sich bestmöglich auf die derzeit vorgesehenen Verpflichtungen vorzubereiten.

Sämtliche Akteure in der Lieferkette sollten sich untereinander abstimmen, die neuen Nachhaltigkeitsanforderungen umsetzen und sich so frühzeitig wie möglich um die Ausstellung von Zertifikaten nach einem voraussichtlich bald anerkanntem Zertifizierungssystem bemühen. Auch die Ausstellung eines nach geltendem Recht akzeptierten Zertifikats könnte hier vor dem Hintergrund des § 22 Satz 2 des Entwurfs weiterhelfen, auch, wenn die Bedeutung der Regelung noch nicht gänzlich klar ist.

Nach dem aktuellen Entwurf wird die Plausibilität der Eigenerklärungen der Anlagenbetreiber im Hinblick auf die Unmöglichkeit der Erbringung des Nachweises vom BLE geprüft werden.  Die Bemühungen ein Zertifikat zu erhalten, sollten daher auch umfassend dokumentiert werden.

Die Übergangsregelung in § 3 Absatz 1 Satz 2 des Entwurfs hat das Potential die bestehenden Probleme hinsichtlich der Nachweispflichten jedenfalls bis Juli 2022 zu lösen. Umso wichtiger ist es, dass Anlagenbetreiber sicherstellen, dass sie belegen können, dass der fehlende Nachweis ausschließlich auf fehlenden Zertifizierungssystemen, Zertifizierungsstellen und zugelassenen Auditoren beruht.

Ansprechpartner

Dr. Hartwig von Bredow
Rechtsanwalt | Partner

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Ansprechpartner

Carl Bennet Nienaber
Rechtsanwalt

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