Bundesregierung öffnet Bio-LNG für das THG-Quotensystem: Bahn frei für den Markteintritt?

27.05.2019 Bundesregierung öffnet Bio-LNG für das THG-Quotensystem: Bahn frei für den Markteintritt?

Die Treibhausgasminderungspflichten für Inverkehrbringer von Otto- und Dieselkraftstoffen kann seit dem Jahr 2018 mit einer Vielzahl von Biokraftstoffen, aber auch mit bestimmten konventionellen Kraftstoffen erfüllt werden (wir berichteten). Bio-LNG war allerdings – zumindest nach Ansicht der Biokraftstoffquotenstelle – auch weiterhin nicht auf die THG-Minderungsquote anrechenbar. Ein Hemmschuh für den Markteintritt dieses Kraftstoffs, der seit geraumer Zeit verstärkt in den Fokus der Fachwelt rückt. Konsequenterweise hat der Verordnungsgeber durch eine Änderung der 38. BImSchV jetzt den Weg für den Einsatz von Bio-LNG zur Erfüllung der Minderungspflichten frei gemacht. Ein wichtiger Meilenstein für die Wettbewerbsfähigkeit von Bio-LNG.

Im Folgenden berichten wir über diese Entwicklungen und wichtige Anwendungsfragen, die von der Praxis noch zu klären sind. Neben der Einbeziehung von Bio-LNG hat der Verordnungsgeber noch weitere (kleinere) Änderungen der 38. BImSchV vorgenommen, auf die wir hier ebenfalls kurz eingehen möchten. Einen umfassenden Einblick in die Thematik bietet Ihnen im Übrigen auch der Aufsatz Hoffmann/von Bredow, Neue Impulse für die Treibhausgasminderung im Verkehrsbereich, ZNER 2018, S. 511 ff., welchen Sie hier abrufen können.

Erfüllung der THG-Quote durch Bio-LNG

Bio-LNG hat, je nach Herstellungsprozess, identische oder nahezu identische chemische Eigenschaften wie aus Erdgas produziertes LNG. Anders als LNG wird Bio-LNG jedoch aus Biomasse hergestellt und ist damit ein erneuerbarer Kraftstoff mit deutlich geringeren Emissionswerten. Während der THG-Markt im Jahr 2018 für eine Vielzahl von Kraftstoffen, etwa für (Bio-)-LPG, CNG und auch LNG geöffnet worden ist, existierte für Bio-LNG bislang keine ausdrückliche Regelung über die Anrechenbarkeit von Bio-LNG auf die Treibhausgasminderungsquote. Nach Auffassung des als sog. Biokraftstoffquotenstelle für die Treibhausgasminderungsquote zuständigen Hauptzollamts Frankfurt (Oder) war eine Anrechenbarkeit von Bio-LNG bislang nicht möglich, da es nicht als Erdgas, sondern als Flüssiggas zu versteuern sei und die für die Anrechenbarkeit von biogenem Flüssiggas geltenden Voraussetzungen nicht erfülle.

Da aber LNG aus fossilen Kraftstoffen zweifelsohne für die Minderungsquote genutzt werden kann, liegt es auf der Hand, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber Bio-LNG nicht absichtlich aus dem Quotensystem heraushalten wollte. Vielmehr dürfte Bio-LNG durch das komplexe Regelungssystem schlicht „durchgerutscht“ sein. Konsequenterweise hat das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) daher auch bereits im Oktober 2018 einen Entwurf zur Änderung der 38. BImSchV vorgelegt, wonach auch Bio-LNG zur Quotenerfüllung genutzt werden kann. Dieser Änderungsentwurf ist vor Kurzem mit einigen Ergänzungen und einer wichtigen Änderung des ursprünglichen Entwurfstexts (dazu sogleich) vom Bundeskabinett verabschiedet worden und am 25. Mai 2019 in Kraft getreten.

Flüssiggas oder Erdgas? Verweis auf das Energiesteuergesetz führt zu Unklarheiten

Das THG-Quotensystem ist eng verzahnt mit dem Energiesteuerrecht. Nur wenn ein Kraftstoff nach bestimmten Vorgaben versteuert worden ist, ist eine Anrechnung auf die THG-Minderungspflichten möglich. Dies gilt nach den nun verabschiedeten Regelungen auch für Bio-LNG. Allerdings sind die Regelungen im Energiesteuerrecht und im Quotensystem nicht konsistent aufeinander abgestimmt. Daher kommt es hier immer wieder zu Anwendungsschwierigkeiten. Dies gilt auch für die Versteuerung von Bio-LNG. Im Energiesteuergesetz findet Bio-LNG keine ausdrückliche Erwähnung und passt nicht so recht auf einen bestimmten Steuertatbestand. Es ist daher nicht ganz eindeutig, wie Bio-LNG energiesteuerrechtlich zu bewerten ist. Dies ist auch im Verfahren zur Änderung der 38. BImSchV deutlich geworden:

Nach § 12a Absatz 1 des ursprünglich vorgelegten Entwurfs zur Änderung der 38. BImSchV kann die Verpflichtung zur Minderung der THG-Emissionen (auch) durch verflüssigtes Biomethan (Bio-LNG) erfüllt werden, welches nach § 2 Absatz 1 Nummer 8 oder Absatz 2 Nummer 2 Energiesteuergesetz (EnergieStG) versteuert worden ist.

Damit verweist der Ausgangstext auf den Steuertatbestand für Flüssiggas. Voraussetzung für eine Anrechenbarkeit von Bio-LNG im THG-System ist nach dem Ausgangsentwurf also, dass Bio-LNG wie Flüssiggas versteuert worden ist. Als Argument für eine Versteuerung als Flüssiggas wird im Wesentlichen auf die Definition des Begriffs Flüssiggas in § 1a Nummer 15 EnergieStG verwiesen. Dieser wiederum bestimmt, dass Waren der Unterposition 27 11 12 bis 27 11 19 der Kombinierten Nomenklatur als „Flüssiggase“ im Sinne des EnergieStG gelten. Die Unterposition 2711 19 00 umfasst nach den Erläuterungen der Kombinierten Nomenklatur unter anderem „verflüssigtes Gas aus Biomasse“.

Die nun verabschiedete Fassung des § 12a Absatz 1 38. BImSchV stellt aber nicht mehr auf die Versteuerung als Flüssiggas, sondern auf die Versteuerung als Erdgas und gasförmige Kohlenwasserstoffe im Sinne von § 2 Absatz 1 Nummer 7 oder Absatz 2 Nummer 1 EnergieStG ab. Der Verordnungsgeber geht also mittlerweile davon aus, dass Bio-LNG nicht wie Flüssiggas, sondern wie Erdgas und gasförmige Kohlenwasserstoffe zu versteuern ist. Für eine solche Sichtweise sprechen ebenfalls einige gute Gründe.

Zunächst einmal umfasst der energiesteuerrechtliche Erdgasbegriff gemäß § 1a Nummer 14 EnergieStG auch „verflüssigtes Erdgas“. Da Bio-LNG dieselben, oder nahezu dieselben chemischen Eigenschaften wie aus Erdgas hergestelltes LNG hat, könnte durchaus argumentiert werden, dass Bio-LNG energiesteuerrechtlich ebenfalls wie Erdgas zu versteuern ist. Ganz so einfach ist es aber nicht. Denn Erdgas und Biomethan werden im Energiesteuerrecht keineswegs identisch behandelt. Ein Gleichlauf von verflüssigtem Erdgas und verflüssigtem Biomethan erscheint deshalb jedenfalls nicht zwingend. Die Details sind äußerst komplex.

Allerdings lässt sich gut begründen, dass die Steuerschuld nicht (erst) für das Endprodukt Bio-LNG entsteht, sondern bereits das zur Herstellung von Bio-LNG genutzte Biomethan zu versteuern ist. Bei Biomethan entsteht die Steuerschuld dadurch, dass es aus dem Leitungsnetz bzw. aus dem Gasgewinnungsbetrieb entnommen wird und damit zeitlich vor der Verflüssigung (vgl. § 38 Absatz 1 Satz 3 EnergieStG, wobei die Anwendung dieser Regelung auf Biomethan nicht ganz unumstritten ist). Demnach käme es auf die energiesteuerrechtliche Einordnung von Bio-LNG in vielen Fällen gar nicht mehr an.

Angesichts des eindeutigen Willens des Verordnungsgebers, Bio-LNG in das THG-System einzubeziehen und wie Erdgas und gasförmige Kohlenwasserstoffe zu versteuern, ist letztlich jedenfalls davon auszugehen, dass dies von der Zollverwaltung künftig so auch umgesetzt und eine Anrechenbarkeit von Bio-LNG möglich wird.

Dennoch kann nicht ausgeschlossen werden, dass die nun in Kraft getretene Regelung zu weiteren Auslegungsschwierigkeiten führen wird. Wird Bio-LNG beispielsweise im Ausland hergestellt und nach Deutschland physisch importiert, ist es durchaus denkbar, dass die Zollverwaltung Bio-LNG auch weiterhin als Flüssiggas ansehen wird. Die Voraussetzungen für eine Anrechenbarkeit auf die THG-Minderungspflichten wären dann nicht erfüllt. Die energiesteuerrechtliche Einordnung hat also gravierende wirtschaftliche Auswirkungen für Produzenten und Inverkehrbringer von Bio-LNG.

Berechnung der erzielbaren THG-Minderung

Die mit dem Einsatz alternativer Kraftstoffe erzielten Treibhausgasminderungen sind je nach eingesetztem Kraftstoff unterschiedlich umfangreich. So kann mit aus Gülle erzeugtem Biomethan (je Energieeinheit) eine deutlich größere Reduzierung der Treibhausgase erzielt werden, als etwa mit Erdgas oder auch mit aus nachwachsenden Rohstoffen hergestelltem Biomethan. Je größer wiederum die mit dem Kraftstoff erzielten Treibhausgasminderungen, desto größer der wirtschaftliche Wert bei der Vermarktung im THG-System.

Die Bestimmung der Treibhausgasminderung für Bio-LNG stellt Erzeuger und Vermarkter aber vor gewisse Herausforderungen, da die 38. BImSchV für die Herstellung und Lieferung von Bio-LNG keine Standardwerte zur Bestimmung der THG-Emissionen vorsieht. Dementsprechend muss der Treibhausgasausstoß zumindest in Teilen konkret berechnet werden. Dabei ist insbesondere auch die vergleichsweise energieintensive Verflüssigung von Biomethan zu berücksichtigen. Hier wird sich noch eine Praxis für die Berechnung der spezifischen THG-Emissionen von Bio-LNG bilden müssen.

Keine Quotenübertragung auf das Jahr 2020

Abseits von dem Thema Bio-LNG ist mit der nun verabschiedeten Änderung noch eine weitere Regelung in die 38. BImSchV aufgenommen worden:

Grundsätzlich können in einem Jahr nicht genutzte THG-Minderungen auf das Folgejahr übertragen werden. Hiervon sieht die 38. BImSchV jetzt eine Ausnahme vor. THG-Mengen, die im Jahr 2019 nicht genutzt worden sind, können ausnahmsweise nicht zur Einhaltung der THG-Minderungspflichten für das Jahr 2020 genutzt werden. Allerdings kann eine Anrechnung dieser Mengen dann wieder für das Jahr 2021 erfolgen.

Mit dieser Ausnahmeregelung will die Bundesregierung die Einhaltung der europarechtlichen Vorgaben sicherstellen, wonach der Anteil erneuerbarer Energien im Verkehrssektor im Jahr 2020 bei 10 Prozent liegen soll. Bei der Beurteilung des Anteils erneuerbarer Energien werden allerdings nur solche erneuerbare Kraftstoffe berücksichtigt, die im Jahr 2020 auch tatsächlich in Verkehr gebracht worden sind. Das Europarecht sieht anders als das deutsche Recht nämlich keine Möglichkeit zur Übertragung von Quoten in das Folgejahr vor.

Kommt die Anrechenbarkeit von Biokraftstoffen aus tierischen Fetten und Ölen?

Seit Jahren diskutiert die Branche über eine Aufweichung oder Aufhebung des – europarechtlich zumindest fragwürdigen – Anrechnungs- und Vermischungsverbots für Biokraftstoffe aus tierischen Fetten und Ölen.

Anlass zu Spekulationen, dass der bundesdeutsche Gesetzgeber sich hier bewegen wird und das THG-System für aus tierischen Fetten und Ölen hergestellte Biokraftstoffe (über die in § 9 36. BImSchV hinausgehenden Ausnahmen) stärker öffnet, bietet eine weitere Änderung der 38. BImSchV. Für die Bewertung, ob die europäischen Zielvorgaben zum Einsatz von erneuerbaren Energien im Verkehrssektor eingehalten worden sind, sollen ausdrücklich auch Kraftstoffe aus tierischen Fetten, die in den Kategorien 1 und 2 der EG-Verordnung über tierische Nebenprodukte (1069/2009) vom 14. November 2011 berücksichtigt und – entsprechend der neuen Vorgaben in der RED II – mit dem Doppelten ihres Energiegehalts angesetzt werden. Diese Einbeziehung bedeutet eine ganz massive Öffnung für Biokraftstoffe aus tierischen Fetten und Ölen im Vergleich zur bisherigen Rechtslage.

Allerdings gilt diese Regelung lediglich für die Erfüllung der europäischen Vorgaben und nicht hingegen für Inverkehrbringer von Biokraftstoffen und Mineralölkonzerne in Bezug auf die Erfüllung ihrer Quotenverpflichtungen. Die Lockerung des Anrechnungs- und Vermischungsverbot lässt also noch weiter auf sich warten. Die nun eingefügte Ergänzung könnte aber dennoch ein erster Anhaltspunkt dafür sein, dass der Gesetzgeber Biokraftstoffe aus tierischen Fetten und Ölen künftig ins Quotensystem einbeziehen wird. Die Neufassung der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie (RED II) sieht dies übrigens auch ausdrücklich vor.

Bewertung

Die Einbeziehung von Bio-LNG in den THG-Markt ist ein äußerst erfreulicher, aber auch ein logischer Schritt. Es ist schließlich kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, weshalb etwa Bio-LPG, gasförmiges Biomethan oder auch konventionell hergestelltes LNG auf die Treibhausgasminderung anrechenbar waren, Bio-LNG hingegen nicht.

Allerdings bleiben bei der Anwendung der Verordnung noch offene Fragen. Insbesondere die enge Verzahnung des THG-Systems mit dem Energiesteuerrecht birgt die Gefahr von Auslegungsschwierigkeiten für die Praxis. Es ist noch nicht abschließend geklärt, wie genau Bio-LNG künftig zu versteuern ist. Angesichts des ausdrücklichen Willens des Verordnungsgebers ist allerdings damit zu rechnen, dass die Praxis Bio-LNG im Regelfall künftig entsprechend Erdgas und gasförmige Kohlenwasserstoffe behandeln wird. Zur Erlangung einer größeren Rechtssicherheit wäre dennoch ein „paralleler“ Verweis auch auf die Versteuerung von Flüssiggas, für den wir uns auch gegenüber den beteiligten Ministerien eingesetzt hatten, wünschenswert gewesen. Damit wäre zweifelsohne sichergestellt worden, dass Bio-LNG – unabhängig vom Herstellungsprozess – für die THG-Minderungspflichten in jedem Fall genutzt werden kann.

Darüber hinaus hatten wir uns auch für eine Klarstellung in der 38. BImSchV eingesetzt, wonach Bio-LNG unabhängig davon auf die Quote anrechenbar ist, ob das zur Produktion genutzte Biomethan zuvor in das Erdgasnetz eingespeist worden ist oder nicht. Oftmals dürfte es sich nämlich anbieten, die Bio-LNG Produktion am Standort der Biogasaufbereitungsanlage zu betreiben. In diesen Fällen besteht die Besonderheit, dass das aufbereitete Biogas nicht zuvor in das Erdgasnetz gespeist wird. Da sich weder im BImSchG, noch in einer das Quotensystem konkretisierenden Verordnung eine Definition des Begriffs Biomethan findet, erscheint es nicht ganz eindeutig, ob – wie etwa im Erneuerbare-Energien-Gesetz – aufbereitetes Biogas nur dann „Biomethan“ ist, wenn es in das Erdgasnetz eingespeist worden ist. Auch wenn für eine solche Sichtweise für das BImSchG wenig spricht, wäre eine entsprechende Klarstellung für die Praxis durchaus hilfreich. Leider konnte sich der Verordnungsgeber zu dieser Klarstellung aber nicht entschließen. Dennoch: Insgesamt ist die nun verabschiedete und am 25. Mai 2019 in Kraft getretene Verordnung ein erfreuliches Signal für die Branche.

Mit der Umsetzung der Vorgaben der kürzlich verabschiedeten Neufassung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED II) steht im Übrigen die nächste größere Anpassung des THG-Systems vor der Tür. Der Kraftstoffmarkt bleibt also in Bewegung.

Ansprechpartner

Burkhard Hoffmann
Rechtsanwalt

E-Mail: Hoffmann@vbvh.de
Tel.: 030/8092482-20

Ansprechpartner

Dr. Hartwig von Bredow
Rechtsanwalt und Partner

E-Mail: vonBredow@vbvh.de
Tel.: 030/8092482-20