Am 12. August 2020 hat das Bundeskabinett den Entwurf des Investitionsbeschleunigungsgesetzes verabschiedet. Der vom Bundesverkehrsministerium stammende Entwurf sieht ein Gesetz vor, mit dem Maßnahmen zur Planungsbeschleunigung im Infrastrukturbereich schneller umgesetzt werden sollen um größere Infrastrukturvorhaben zügiger zu realisieren. Vorgesehen sind vornehmlich konkrete Gesetzesänderungen im Bundesimmissionsschutzgesetz und der Verwaltungsgerichtsordnung sowie beim Raumordnungsverfahren und der Schienenelektrifizierung. Es sollen hierdurch Änderungen beim Rechtsschutz gegen immissionsschutzrechtliche Genehmigungen und für den Instanzenzug in verwaltungsgerichtlichen Verfahren begründet werden, die insbesondere im Bereich der Windenergie große Relevanz entfalten könnten.
Änderungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes
Der Entwurf des Investitionsbeschleunigungsgesetzes sieht vor, dass die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage eines Dritten gegen die Zulassung von Windenergieanlagen an Land mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 Metern künftig entfallen soll.
Bau und Inbetriebnahme von Windenergieanlagen könnten damit auch ohne die ausdrückliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Genehmigung durch die Genehmigungsbehörde nicht durch die Einlegung eines Widerspruchs oder die Erhebung der Anfechtungsklage einstweilen verhindert werden. Um eine Vollziehungsaussetzung der Genehmigung zu erreichen und den Bau einstweilen zu stoppen, müsste der Widerspruchsführer bzw. Kläger nun zunächst im gerichtlichen Eilverfahren beantragen, dass die aufschiebende Wirkung seines Rechtsbehelfs vom Gericht angeordnet wird.
Folglich können Vorhabenträger also – trotz bestehender Klagen oder Widersprüche – ihre genehmigten Vorhaben zunächst wie geplant weiter umsetzten. Insofern kann aufgrund dieser Änderung tatsächlich mit einer gewissen Beschleunigung zumindest in den Verfahren gerechnet werden, in denen kein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gestellt oder dieser abgelehnt wird. Für Windenergieanlagen gilt dann die im Baurecht bestehende Situation der „automatischen Vollziehbarkeit“. Freilich bleibt in dieser Konstellation das immanente Risiko einer erfolgreichen Klage gegen das Vorhaben weiterhin bestehen, auch wenn mit dem Bau des Projektes begonnen werden kann.
Änderungen der Verwaltungsgerichtsordnung
Ebenso weitreichende Änderungen gibt es im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Der Entwurf sieht vor, dass für bestimmte Streitigkeiten aus dem Bereich größerer Infrastrukturverfahren die gerichtliche erstinstanzliche Zuständigkeit vom Verwaltungsgericht auf das Oberverwaltungsgericht verlagert wird.
Dies betrifft auch die Streitigkeiten über die Genehmigung von Windenergieanlagen. Durch die Verkürzung des verwaltungsgerichtlichen Instanzenzugs soll es zu einer Verfahrensbeschleunigung beim Bau von Windenergieanlagen kommen und damit eine kürzere Verfahrensdauer insgesamt erreicht werden. Hierdurch soll dem stark stagnierenden Ausbau der Windenergie an Land zu neuem Schwung verholfen werden.
Die Idee könnte aufgehen: Indem die ursprüngliche erste Instanz des Verwaltungsgerichts wegfällt, fällt auch das Rechtsmittel der Berufung weg. Dadurch, dass sich nun direkt das Oberverwaltungsgericht erstinstanzlich mit der Streitigkeit beschäftigt, bleibt lediglich das Rechtsmittel der Revision vor das Bundesverwaltungsgericht. Aus diesem Grunde findet zukünftig lediglich eine Beweisaufnahme vor dem Oberverwaltungsgericht statt, die Zeit für die erste Beweisaufnahme vor dem Verwaltungsgericht wird „eingespart“. Allerdings ist aus rechtlicher Sicht die sich daraus ergebene erhebliche Einschränkung des Rechtsschutzes zu beachten. Verkürzt sich der Instanzenzug von drei auf zwei Instanzen, kann eine gerichtliche Entscheidung lediglich einmal vom nächst höheren Gericht überprüft werden. Hierdurch könnte gleichermaßen ein neues Risiko für Projektierer entstehen: Hat das Oberverwaltungsgericht einer Klage gegen das genehmigte Projekt stattgegeben, bleibt nur noch die Revision zum Bundesverwaltungsgericht, um das Projekt zu retten. Sollte dies nicht gelingen, so müsste das – ggf. bereits fertig gestellte Projekt – zurückgebaut werden. Insofern besteht eine Wechselwirkung zur oben erwähnten Änderung des Bundesimmissionsschutzgesetzes: Genehmigte und beklagte Projekte dürften zwar weiter vorangetrieben werden, dies aber stets mit dem – durch den verkürzten Instanzenzug noch verschärftem- Risiko, dass die Genehmigung am Ende geändert werden muss oder gar aufgehoben wird.
Hinzu kommt, dass es äußert fraglich erscheint, ob die künftig erstinstanzlich zuständigen Oberverwaltungsgerichte die Vielzahl von zu erwartenden Verfahren zügig werden abarbeiten können. Der Kabinettsbeschluss adressiert dieses Problem dergestalt, als das einmal zuständige Richterinnen und Richter auch nach Änderung der Geschäftsverteilung fortdauernd für die komplexen Verfahren zuständig sein sollen, vgl. so die Begründung des Entwurfs, Seite 22, abrufbar hier. Ob dies allein ausreicht, um dem zu erwartenden Verfahrensstau entgegenzuwirken, erscheint zweifelhaft.
Bedeutung für anhängige Verfahren / Eilverfahren
Übergangsregelungen für laufende Gerichtsverfahren sieht der Gesetzentwurf nicht vor. Es ist denkbar, dass der Grundsatz des fortbestehenden Gerichtsstandes eingreift und die Verfahren unverändert weitergeführt werden. Es ist allerdings nicht ganz ausgeschlossen, dass bei Inkrafttreten des Investitionsbeschleunigungsgesetzes anhängige Verfahren im Zusammenhang mit der Zulassung von Windenergieanlagen bei Verwaltungsgerichten auf Antrag oder von Amts wegen an das Oberverwaltungsgericht verwiesen werden müssen. Dies hätte für betroffene Verfahren den Nachteil, dass das Verfahren im Grunde neu starten muss. Vor dem Hintergrund der gewollten Beschleunigung der Verfahren dürfte die Neuregelung daher insoweit – zumindest für bereits anhängige Verfahren – das Gegenteil bewirken. Andererseits kann eine Verweisung auch Vorteile haben, es wird wohl auf den Einzelfall ankommen. Bisher schweigt sich die Gesetzesbegründung zu dieser Frage aus. Die Handhabung jener Verfahrensführungen bleibt daher abzuwarten, es spricht aber vieles für die Fortführung der anhängigen Verfahren.
Dagegen stehen den Streitigkeiten, die bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes erstinstanzlich vor dem Verwaltungsgericht durch Urteil entschieden wurden, weiterhin das Rechtsmittel der Berufung offen. Die Regelungen über die Statthaftigkeit und Zulässigkeit der Berufung werden im Rahmen des neuen Gesetzes nämlich nicht geändert. Dies hat zur Folge, dass man gegen Urteile eines Verwaltungsgerichts einen Antrag auf Zulassung der Berufung stellen beziehungsweise eine Berufung einlegen kann, auch wenn die Streitigkeit durch die neuen Regelungen nicht mehr durch Verwaltungsgerichte entschieden werden und das Berufungsverfahren nicht mehr möglich sein wird.
Interessante Konsequenzen dürften sich auch für Eilverfahren auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ergeben. Nach dem Gesetzesentwurf sind hiernach dann nicht wie vorher die Verwaltungsgerichte, sondern auch die Oberverwaltungsgerichte erstinstanzlich zuständig. Eine Beschwerde gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts zum Bundesverwaltungsgerichts ist aber nach den derzeitigen Regelungen der VwGO nicht vorgesehen, vgl. § 152 Absatz 1 VwGO, wonach Entscheidungen des Oberverwaltungsgericht vorbehaltlich einiger explizit genannter Ausnahmen nicht mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können. Der Instanzenzug im einstweiligen Rechtsschutz wäre auf eine Instanz beschränkt.
Weitere vorgesehene Änderungen
Beschleunigt werden soll zudem die Prüfung der Raumverträglichkeit. Infrastrukturprojekte werden in der Regel derzeit in einem zweitstufigem Prozess zugelassen: Dem Raumordnungsverfahren, mit welchem die überregionalen Auswirkungen des Projekt bewertet werden und dem Planfeststellungsverfahren, welches ein besonderes Verwaltungsverfahren über die Zulässigkeit bestimmter raumbedeutsamer Vorhaben darstellt.
Nach Wunsch des Verkehrsministeriums soll das Raumordnungsverfahren künftig nur noch auf Antrag des Vorhabenträgers durchgeführt werden müssen, und zwar dann, wenn es als zielführend angesehen wird oder raumbedeutsame Konflikte von der Raumordnungsbehörde erwartet werden. Eine weitere Beschleunigung soll die verstärkte Digitalisierung des Verfahrens bringen.
Bewertung
Das geplante Investitionsbeschleunigungsgesetz kann für den dringend benötigten schnelleren Ausbau der Windenergie an Land allenfalls den Anfang von weiteren Maßnahmen darstellen. Zwar ist es richtig, dass viele Projekte derzeit ins Stocken geraten, weil lange Gerichtsverfahren den Baubeginn oder den Weiterbau stoppen. Andererseits werden viele Probleme, die sich insgesamt sogar noch drängender auf die Branche auswirken, durch den Entwurf nicht mal ansatzweise adressiert. So leiden die Vorhabenträger vor allem oftmals gerade unter den viel zu langen, überkomplexen behördlichen Genehmigungsverfahren. Es bedarf vorliegend daher an vielen anderen Stellen ebenso massiver Verfahrensverkürzungen und Vereinfachungen, um hier die nötige Rechts- und Investitionssicherheit zu schaffen und die Anzahl der genehmigten Vorhaben zu erhöhen. Konkrete Ansatzpunkte hierzu sind vielfältig vorhanden, wie etwa die bessere Ausstattung der Genehmigungsbehörden sowie die Qualifizierung und Verstärkung des Mitarbeiterteams bis hin zu Gesetzesänderungen im Bereich der Regionalplanung und des Artenschutzes. Um eine echte Beschleunigungswirkung in Gang zu setzen, an deren Ende tatsächlich die erfolgreiche Realisierung von mehr Windenergievorhaben steht, sind Maßnahmen auf allen Ebenen der Projektrealisierung notwendig und erforderlich. Ob der vorliegende Entwurf ein Baustein in diesem Gefüge sein kann, bleibt abzuwarten.
